Başşehir Üniversitesi İktisat Kısmı Lideri ve eski Devlet Planlama Teşkilatı planlama uzmanı Prof. Dr. Uğur Emek, Kamu-Özel-İşbirliği (KÖİ) kontratların mali büyüklüğünün yüzde 78’inin 2008 yılı sonrasına ilişkin olduğunu söyledi.
İstanbul Havalimanı, Yavuz Sultan Selim Köprüsü, Akkuyu Nükleer Santralı ve kent hastaneleri dahil yapılan bu projeleri kullansın ya da kullanmasın vatandaşa da büyük fatura çıkıyor.
Uğur Emek'e nazaran, 150 milyar dolarlık bu garantilerin 81 milyarı kent hastanelerinde katiyetle vergi mükellefleri tarafından, başkalarında de kullanıma bağlı olarak hizmet kullanıcıları ve vergi mükelleflerince ödenecek.
Pandemi müddetinde 4 ay boyunca kullanılmayan ulaştırma projelerinde firmalara 1.5 milyar TL ödendiğine dikkat çeken Prof. Dr. Uğur Emek ile son yıllarda sürat kazanan KÖİ projelerini ve eksikleri konuştuk.
YÜZDE 78'İ SON 12 YILDA
- Son yıllardaki kamu özel işbirliği ve yap işlet devret projelerinin bütçeye ne kadarlık yük getiriyor? Bu yük hem kamu hem yurttaş için ne manaya geliyor, bu projelerin yurttaşın cebine tesiri nedir?
1990’lı yıllarda Yap-İşlet-Devret (YİD) sistemiyle yaptırılan elektrik üretim santrallerinde döviz üzerinden al yada öde garantileri verildi. 2001 finansal krizindeki kur şokundan sonra bu garantiler bütçe üzerinde büyük yük oluşturdu. Bu nedenle hazine garantisi uygulamasına son verildi. 2008 global finansal krizinden sonra büyük merkez bankalarının bastıkları paralar gelişen ülkelere de yönelmeye başladı. Türkiye bu ucuz ve kolay finansmanı Kamu-Özel-İşbirliği (KÖİ) projeleri için fırsat olarak gördü. Bu projelerin başlangıç yatırımları özel bölüm finansmanıyla karşılanmakta ve hasebiyle başlangıçta devlet bütçesinden para çıkmamaktadır. Ödemeler kontrat periyodu boyunca yıllara yayılmaktadır. Bu süreçte yalnızca yeni projelerin inşasına yönelik değil, mevcut tesislerin işletme haklarının dönemlerine (İHD) yönelik teknikler de geliştirildi. Bu teknikte bir taraftan mevcut tesislerin yenileme yatırımları özel kesim finansmanıyla gerçekleştirilmekte başka taraftan da devlet gelecekte kendi elde edeceği gelirleri kontrat periyodunda peşin olarak tahsil etmektedir.
1980’li yıllardan bu yana imzalanan KÖİ mukavelelerin nakdî büyüklüğünün yüzde 78’i 2008 yılından sonrasına aittir. Öteki bir değişle toplam 156 milyar dolar pahasındaki kontratların, 121 milyar dolarlık kısmı bu devirde imzalandı. Bunların 66 milyar doları İHD kontratıdır. Yani devlet gelecekte kendisinin gelir elde edeceği tesislerin işletme haklarını bu bedel üzerinden özel bölüme devretti. Yaklaşık 55 milyar dolarındaki yeni yatırımlara ait kontratlar yüklü olarak sıhhat ve ulaştırma bölümlerinde imzalandı. Yat limanları dışındaki ulaştırma projelerinde özel bölüme mukavelede belirlenen kullanım ölçüsü ve fiyat üzerinden gelir garantisi verilmektedir. Gerçekleşen gelir, kontratta belirlenenden daha düşükse ortadaki farkı devlet, yani vergi mükellefleri ödemektedir. Bu ödemeler şartlı yükümlülüktür. Talep öngörüldüğü üzere gerçekleşmediğinde ortaya çıkmaktadır. Bu garantilerin toplamı yaklaşık 33,8 milyar dolardır. Ayrıyeten ulaştırma projelerinde Hazine ve Maliye Bakanlığı, şirketlerin bankalara olan kredi borçlarını gerektiğinde üstlenmek hedefiyle 17,2 milyar dolar fiyatında borç üstlenim taahhüdünde bulundu.
Sıhhat dalındaki kontratlarda fiyatları direkt Sıhhat Bakanlığı ödemektedir. Yani yükümlülükler ulaştırmada olduğu üzere şartlı değil direkttir.2022 yılı bütçe kestirimine nazaran kent hastanelerindeki kullanım ve hizmet bedeli ödemelerinin 25 yıllık toplam meblağı 81 milyar dolardır.
Bir de Rus devletiyle imzalanan antlaşmaya istinaden ve YİD usulüyle yaptırılan Akkuyu Nükleer Güç santrali var. Buradaki al ya da öde garantisi toplam 35,2 milyar dolardır. Faaliyete geçen kent hastaneleri ve ulaştırma projelerine ait gelir garantisi ödemeleri 2017 yılından beri ilgili kurumların bütçelerinde gösterilmektedir.
150 milyar dolarlık bu garantilerin 81 milyarı kent hastanelerinde mutlaka vergi mükellefleri tarafından ödenecektir. Başkalarında de kullanıma bağlı olarak hizmet kullanıcıları ve vergi mükelleflerince ödenecektir.
BİLKENT ŞEHİR HASTANESİ YÜZDE 73 DAHA DEĞERLİYE YAPILDI
- Bu projelerde yapılan bariz yanlışlar ve eksikler nelerdir?
Bu projeler uzun vadeli mukaveleler çerçevesinde yapılmaktadır. Geleceğin belirsizliğinde uzun vadeli kontrat yazmak kolay değildir. Ayrıyeten geleceği öngörmek konusunda insan aklının da bir kapasitesi vardır. Buna eksik mukavele iktisadında hudutlu rasyonellik deniliyor. Bu nedenle uzun müddetli mukavelelere husus projeleri küçük tutmalı ve hasebiyle karmaşıklıktan kaçınmalıdır. Ayrıyeten gereksinim tespitinden fizibilitelerin hazırlanmasına, ihaleden kontrat yazımına kadar geçen süreçler çok ihtimamlı yönetilmelidir gerekmektedir.
Birincisi, bu projelerin muhtaçlık tahlilleri objektif bir sisteme nazaran yapılmamaktadır. Ayrıyeten, projeler çok büyütülerek mukaveleler karmaşık hale getirilmektedir. Dünya Bankası datalarına nazaran Türkiye’de ortalama KÖİ proje büyüklüğü 640 milyon dolardır ve bilgi setinde yer alan 144 ülke içerisinde Türkiye birinci sıradadır. Avrupa ülkelerinde ortalama mukavele büyüklüğünün 200 milyon avro civarında olduğu da göz önünde bulundurulursa, bizdeki projelerin büyüklüğü daha düzgün anlaşılır. Bu nedenle bu projelerin hazırlanmasında ve mukavelelerin yazılmasında bir kere değil bin sefer dikkatli olunmalıdır. Aksi takdirde projeler öngörülen müddette bitmeyecek, maliyet artışları yaşanacak ve mukaveleler sıkça revize edilecektir. Dünya Bankası’nın Latin Amerika ülkeleri yaptığı bir çalışmada, kontrat değişikliklerinin kahir ekseriyetinin özel kesim lehine olduğu bildirilmektedir.
Türkiye’de mevzuatın öngörmesine karşın, projelerin ekonomik, finansal, çevresel, toplumsal, türel ve bütçe tesirlerini tahlil edecek spesifik metotlar geliştirilmemektedir. Bu nedenle de projelerde maliyet aşımı yaşanmakta ve mukavelelerde sıkça değişiklikler yapılmaktadır. Bu konular Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığına dönüştürülen Kalkınma Bakanlığının 2014 yılında yayımladığı KÖİ Özel İhtisas Kurulu Raporunda detaylı biçimde açıklanmaktadır.
Sıhhat Bakanlığının 2017 bütçe görüşmelerinde milletvekillerine dağıttığı bir çalışmada, Bilkent Şehir Hastanesinin klâsik yol yerine KÖİ ile yapılması sayesinde yüzde 24 maliyet tasarrufu sağlandığı belirtiliyor. Çalışmadaki yolun birebirini kullanarak hesaplamayı bir de ben yaptım. Bakanlık çalışmasındaki trikleri ve maddi yanılgıları düzelttikten sonra KÖİ tekniğiyle yapılan Bilkent Şehir Hastanesinin aslında klâsik tekniğe nazaran yüzde 73 daha kıymetli olduğunu buldum. Bu da kurumların fizibilite çalışmalarındaki özensizliklerine kıymetli bir örnektir.
Gebze-İzmir otoyolunun öngörülen maliyeti 6.5 milyar dolardır. Cumhurbaşkanı Erdoğan açılışta projenin 11 milyar dolara gerçekleştiğini belirtti. Gerçekleşen maliyet artışı yüzde 70 ya da 4.5 milyar dolardır.
Açık kaynaklardan öğreniyoruz ki eksik ve/veya yanlışlı yazılan mukaveleler bilhassa de finansal kurumlarla yapılan finansman görüşmelerinde sıkça değiştiriliyor.
Son olarak, maalesef mevzuata ters biçimde kurumlarımız bu kontratlardan kaynaklanan borçların büyüklüğünü şeffaf bir biçimde kamuoyuna rapor etmiyor.
HASTANE KAPASİTELERİ 200-600 YATAK YERİNE 2 BİN YATAK
- Pandemi sürecinde kent hastaneleri çok gündeme geldi. Bunlar varken hemen pandemi hastaneleri kuruldu, şehir hastanelerine akan para ve garantileri de gözönüne getirdiğimizde bu projeleri neden yanlış oldu?
Öncelikle şunu belirtmeliyim. Kent hastaneleri yeni kapasite yaratmak için uygulanan bir siyaset değildi. Kent merkezindeki mevcut hastaneler kapatılıp kent hastaneleri bünyesinde birleştiriliyordu. Bu nedenle de yeni yatak kapasitesi yaratılmıyordu. Lakin Pandemi sürecinde hastane yatağı muhtaçlığı ortaya çıkınca, yeni kent hastanesi açılan vilayetlerde mevcut hastanelerin kapatılması siyasetine şimdilik son verildi.
Mevcut hastanelerin bir kısmının yenilenmesi ve/veya yıkılıp yapılması gerekebilir. Fakat, bunların kapatılıp kent merkezine görece uzak bölgelerde tek bir hastane bünyesinde toplanması ölçek ve kuruluş yeri seçimi problemlerini da beraberinde getiriyor.
Yapılan milletlerarası akademik çalışmalarda optimal hastane kapasitesinin 200-600 yatak ortasında değiştiği belirtilmektedir. Bu sonların altındaki ve üstündeki hastanelerden verimlilik elde edilememektedir. Bizde 19 kent hastanesinin 12’sinde yatak kapasitesi 1000'in, dördünde de 2 binin üzerindedir. Bu büyük kapasiteler hastanelerin operasyon maliyetlerini artırmakta, idarelerini zorlaştırmakta ve hastane içi ulaşım sorunu yaratmaktadır. Örneğin, ameliyat olan bir hasta ağır bakımdan çıkartıldı ve polikliniğe getirildi. Yerleşke formunda tasarlanan kent hastanelerinden ekseriyetle ameliyathaneler ve poliklinikler farklı binalardadır. Hasta bir kötülük geçirse, tekrar ağır bakıma alınması uzunca bir mühlet alıyor. Bu nedenle de hastaların gereğinden daha uzun müddet ağır bakım ünitesinde tutulabiliyor.
İkincisi bu hastaneler kent merkezlerine uzak yerlerde inşa ediliyor. Üniversal sıhhat hizmetinin ön şartı sıhhat hizmetlerine başta yaşlılar ve fakirler olmak üzere tüm vatandaşların kolay kolay erişmesidir. Büyük kentlerde bu vatandaşlar toplu taşım araçlarıyla kentin bir ucundan oburun ucuna taşınmak zorundalar. Bilhassa de özel aracı olmayan yaşlı ve fakir vatandaşlarımızın bu hastanelere ulaşması çok zordur.
Memleketler arası uygulamalar teknolojinin süratli değiştiği alanlarda uzun vadeli KÖİ mukavelesi yapılmasını tavsiye etmemektedir. Zira 25 yıl üzere uzun periyodik kontratlara süratle değişen teknolojik eserler bahis edilirse, teknoloji değiştikçe mukavele değişikliği yapma gereksinimi da ortaya çıkacaktır. Bu da kontratları karmaşık hale getirmekte ve mukavele yazımını zorlaştırmaktadır. Öte yandan, en azından sıhhat teknolojilerindeki değişimin suratına nazaran mukavele değişikliği muhtaçlığı da artacaktır. Bu da önemli bir kaygı nedenidir. Bu nedenle hastanelerdeki KÖİ kontratlarının yalnızca otelcilik hizmetlerini kapsaması önerilmektedir. Kent hastaneleri kontratları binlerce teknolojik makine-teçhizatı da kapsamaktadır.
PANDEMİDE KULLANILMAYAN PROJELERE 1.5 MİLYAR LİRA GARANTİ
- Pandemi süreci devam ederken bilhassa karantina süreçlerinde gerek otoyollar gerekse İstanbul Havalimanı ve öteki yap işlet devret projeleri mart-haziran periyodu boyunca çok sonlu kullanıldı. Buralara verilen devlet garantileri ödenmek zorunda mı? Neler önerirsiniz? Yalnızca pandemi periyodunda ödenmesi gereken garanti ne kadar?
Pandemi sürecinde zorlayıcı sebep gerekçesiyle devletin özel bölüme ödeme yapamayabileceği konusu daha evvelden de tartışıldı. Fakat, kontratlara nazaran bu mümkün görünmüyor. Gelir garantileri, esasen öngörülen trafiğin gerçekleşmeme ihtimaline karşı misyonlu şirketleri korumak maksadıyla verilmektedir. Zira talep varsayımı sorumluluğu devlete aittir. Devlet ihaleden evvel bir talep iddianın de bulunuyor özel kesim de buna güvenerek kontrata teklif veriyor.
Burada sorulması gereken soru talep kestirimlerinin neden bu kadar büyük tutulduğudur?
Şayet eser bırakmak saikıyla projeleri gereksiniminizden daha büyük tutarsanız, gerçekleşen tüketim de talep varsayımınızın altında kalır.
Türkiye’de KÖİ’lerin proje finansmanı kontratlarının müddeti 15-18 yıl ortasındadır. Avrupa’da bu müddet 27 yıldır ve çok daha uzundur.
Projeler büyürse ve kontrat müddeti kısalırsa, projenin kâr ve finansman masrafı dahil toplam maliyetini karşılayacak gelir akımının mühleti de kısalır. Böylelikle gelirin bileşenleri olan fiyat ve/veya kullanım garantisi artar. Osmangazi köprüsü üzerinden bunu örneklendirebiliriz. Mukaveleye nazaran günlük trafik garantisi 40 bin araba ve geçiş fiyatı de 35 dolardır. Kontrat mühleti de 15 yıldır. Üçünü çarptığımızda 7,7 milyar dolarlık gelir garantisi ortaya çıkıyor. Mukavele mühleti 15 değil de 30 yıl olsaydı (faiz masrafını bir an için ihmal edersek) tıpkı geliri elde etmek için araç garanti ölçüsünü ve/veya geçiş fiyatını düşürebilirdik. Araç trafiğini sabit tutarsak, 30 yıllık kontrat sürecinde geçiş fiyatımız 35 değil 18 dolar olurdu. Şunu anlıyoruz ki projeleri büyütürken, finansman mukavelesinin müddetini de uzatamıyorsanız kullanıcının ödeyemeyeceği fiyatlarla karşılaşıyorsunuz. Büyük bir projelerin bir olumsuz bir yanı da budur.
Pandemi devrinde ulaştırma KÖİ projelerinin kullanılmadığı ve/veya çok az kullanıldığı bilinen bir gerçektir. Kontrat fiyatlarına nazaran bu okulların birinci tatil olduğu 13 Mart ve olağanlaşmanın başladığı 1 Haziran tarihleri ortasında dört ayda Osmangazi köprüsü dahil Gebze-İzmir otoyolunda, Yavuz Sultan Selim Köprüsünde ve Avrasya tünelinde verilen gelir garantileri toplamı 1,5 milyar TL’dir (224 milyon dolar). Kullanıma bağlı olarak bu ödemelerin birçok ulusal bütçeden yapıldı.
YÜZDE 82'Sİ 8 FİRMANIN ELİNDE
- Son yıllardaki devlet garantili projelerin birçoklarının muhakkak firmalara verildiğini görüyoruz, burada sizce neler gözetiliyor, mukaveleler gereğince açık mı?
Başka ülkelerdeki KÖİ piyasalarında da çok az oyuncu faaliyet göstermektedir ve bu nedenle de bu piyasalar oligopolistik bir yapıdadır. Kent hastaneleri örneğinde, yaklaşık 31 bin yatak kapasitesinin yüzde 72’si 4 firmanın denetimindedir. 2008-2013 ortasında imzalanan mukavelelerin nakdî büyüklüğüne nazaran yüzde 82’sini 8 şirket kazandı. Dünya Bankası datalarına nazaran dünyanın en büyük 10 KÖİ müteahhidi şirketin 5’i Türkiye’dendir. Bütün bunlar bu kontratların ihalelerinden sonra Türkiye’de de oligopolistik bir piyasa yapısının oluştuğunu göstermektedir.
Bu mukavelelerde bir de yüzde 20 oranında minimum özsermaye kaidesi var. Ayrıyeten, projeler büyüdükçe mali ve teknik yeterlik kuralları çok daha değer kazanıyor. Bunların hepsi de ihaleye/pazara giriş pürüzü yaratıyor. Sonuç itibariyle, başka gelişen ülkelere benzeri biçimde piyasadaki oyuncu sayısı birden azalıyor.
Mukaveleler maalesef ticari sır gerekçesiyle kamuoyuyla paylaşılmıyor. Memleketler arası âlâ uygulamalara nazaran kontratların tamamının olmasa da değerli ögelerinin kamuoyuyla paylaşılması gerekmektedir. Zira bunlar sıradan ticari paydaşlıklar değildir. Ticari ortaklar bir ortaya gelip, kâr üzere ortak emel işlevlerini en çoklamaya çalışır. KÖİ mukavelelerinde özel bölüm doğal olarak kârını en çoklamak için fiyatı artırmak ister. Halbuki Devletin önceliği vatandaşlarına bu çeşit kamu hizmetlerini en kaliteli ve en ucuz (mümkünse ücretsiz) biçimde sunmaktır. Zira bu hizmetlerin bedelini günün sonunda hizmet kullanıcısı ve/veya vergi mükellefi olarak vatandaşlar ödemektedir. Öbür her türlü tüketiminde ödemelerini karşılığını sorgulayabilen vatandaşlar, KÖİ projelerinde bu hakka sahip değil maalesef.
AÇILIŞ KURDELESİ KESMEK SİYASETÇİLER CAZİP GELİYOR
- Uzun periyottur Türkiye'de kriz olmasına ve gelir getirmemesine karşın bu projelerin üretiminde neden ısrar ediliyor? Artık sırada Kanal istanbul dahil öbür projeler de var.
Öncelikle belirtmem gerekiyor kent hastanelerinde KÖİ prosedürü durduruldu. Sıhhat Bakanlığı 31 bin yatak kapasiteli 19 KÖİ kent hastanesi kontratı imzaladı. Geri kalan 10.300 yatak kapasiteli 10 kent hastanesini kamu finansmanıyla gerçekleştirmek için 2020 yılı kamu yatırım programına aldı. Lakin, pandemi sürecinde bunların tekrar KÖİ prosedürüyle gerçekleştirilebileceği söylentileri de ortaya çıktı. Söylentileri bir kenara bırakırsak, şu an için biliyoruz ki kent hastanelerinde KÖİ prosedüründen vazgeçildi.
Temel atmak ve açılış kurdelesi kesmek açısından bakıldığında, KÖİ siyasetçiler için sahiden çok cazip bir yoldur. Daha evvel de söylediğim üzere başlangıç yatırımları için bütçeden harcama yapılmıyor. Ödemeler uzun müddetli kontratlar çerçevesinde yıllara yayılıyor. Bir de muhasebe trikleri çerçevesinde bu mukavelelerden kaynaklanan yükümlülükleri kamu borç stoku içerisinde göstermiyorsunuz. Bu nedenle kamu borç stoku gerçeğinden daha düşük gösteriliyor. Böylelikle kamu finansmanı da gerçeğinden daha güçlü görünüyor.
Siyasetçiler bir de eser bırakma derdiyle devasa projelere ilgi gösteriyor. Hakikaten Yerelden Globala isimli kitabında THY eski İdare Heyeti Lideri Hamdi Topçu Atatürk Havalimanına yapılacak ek bir pist ile kapasite sorunu çözülebilecek iken, periyodun Ulaştırma Bakanı Binali Yıldırımın eser bırakma derdi nedeniyle yeni havalimanında ısrarcı olduğunu belirtiyor. Ayrıyeten devasa proje yapıp para kazanmak iş adamlarına da cazip geliyor. Değişik bir biçimde vatandaşlar da bu türlü büyük projeleri seviyor. Kanal İstanbul’da da bu türlü olacak sanırım.
ŞEFFAFLIK KURAL
- Bu devirden sonra büyük kamu projeleri ve yap işlet devret projelerinde nasıl bir metot izlenmeli neler öneriyorsunuz?
Öncelikle kamu projelerinde optimal ölçek seçimine dikkat edilmelidir. Projelerin döngü idaresi çerçevesinde muhtaçlık tahlillerinde, fizibilite çalışmalarında, ihalelerin dizaynında, kontratların yazımında ve projelerin takip ve değerlendirmesinde çok ihtimamlı davranmalıdır. Bu hususta spesifik prosedürler geliştirilmeli ve tesirli biçimde uygulanmalıdır. Proje geliştirme süreci şeffaf ve paydaş iştirakine açık olmalıdır. Katılımcılık ve paylaşımcılık daha evvel belirttiğim kontrat yazımındaki sonlu rasyonellik sıkıntısını da hafifletecektir. Ayrıyeten projeler küçültüldüğü ölçüde, bu değerlendirmeler daha sağlıklı biçimde yapılabilecektir.
Daha da kıymetlisi muhtaçlık planlamalarına değer verilmelidir. Bizim kamu idaresinde nedense olağan devirlerde bile gereksinimler son anda ortaya çıkmaktadır. Bu nedenle de bürokratlar projeleri bir an evvel hayata geçirmek için telâşlı bir telaşla fizibilite, ihale ve kontrat üzere mevzularda da gereken itinası göstermezler.
Kent hastaneleri üzere kontrat bedelini devletin ödediği KÖİ projelerini birinci sefer Birleşik Krallık hayata geçirdi. Burada ortalama mukavele büyüklüğü bizim üçte birimizdir. Birleşik Krallık görece küçük bu projelerin fizibilitelerini ortalama 24 ayda tamamlamaktadır. Ortalamanın altının ve de üstünün de olduğunu göz önünde bulundurulursa, bu mühletlerin daha da uzayacağı görülecektir. Lakin, bizim yetkililerimiz bu kadar uzun müddette ve detayda çalışma yapacak kadar sabırlı değiller maalesef.
Daha öncede söyledim siyasetçiler oylarını artırmak için kısa müddette ve çok sayıda büyük proje yapmak isteyebilir. Zira onların uzun devri gelecek seçimlerdir. Seçimi tekrar kazanmak ismine projeleri bir an evvel hayata geçirmek isteyebilirler. Lakin bu projelerin ekonomik, toplumsal ve çevresel çok uzun vadeli tesirleri bulunmaktadır. Bu nedenle bürokratların siyasetçilerden gelen bu talepleri teknik prosedürlerle çok uygun filitremeleri gerekmektedir. Bu projelerin yarar ve maliyetlerini çok güzel dengelemeliler ve gelecek jenerasyonlar üzerindeki mümkün yüklerini siyasetçiler çok âlâ anlatmalılar.
Şehriban Kıraç/Cumhuriyet